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土地调控“问责”省级政府

http://www.sina.com.cn 2007年01月25日18:02 21世纪经济报道 

  本报记者杨丽萍范利祥北京、上海报道

  国土资源部此时调整土地审批方式,在于通过权力的下放增加省级政府的责任,实现所谓的“权责一致”。

  “今后安徽要积极盘活存量用地”,“合理调剂全省用地需求”,“进一步集约利用土地”。这是1月23日,安徽省发改委主任沈卫国在十届人大五次会议上的发言。

  去年,安徽大力上马了一系列基础设施、制造业、能源等领域的大项目,然而,土地问题如何解决?

  安徽省政府一位官员告诉本报记者,此前,几乎每个项目用地都要通过省里报到国务院或国土资源部审批,“时间长,手续繁琐”。

  不过,今后,包括安徽省在内的全国各个省份,终于没有必要再为跑城市建设用地审批流程头疼不已了。因为城市建设用地审批方式出现了重大调整。

  1月22日,国土资源部下发了《关于调整报国务院批准城市建设用地审批方式有关问题的通知》(下称《通知》),并指出,在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收,调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报。

  这意味着原来由中央部门行使的建设用地审批权,前移至各省级政府。

  从“二传手”到“关口”

  放权,是各界对《通知》的一个整体性判断。

  据了解,按照《通知》规定,今后省级国土资源管理部门将把本行政区域内所有需报国务院批准的城市建设用地请示汇总,连同对各城市农用地转用和土地征收方案书面审查意见,报省级政府同意后,由省级政府一年一次性呈报国务院,同时抄送国土资源部和派驻地区的国家土地督察局。

  省级政府在土地审批过程中的角色被重新定位。“今后,省级政府将不只是一个上报用地材料的‘二传手’,而成为一道非常重要的‘关口’。”国土资源部耕地保护司司长潘明才的话言简意赅。

  中国人民大学土地管理系教授严金明对此表示认同,“过去,对于规划内建设用地,省政府只有特定面积的审批权限;而征收涉及基本农田或基本农田以外的耕地超过35公顷的,及其他土地超过70公顷的,都必须由国务院批准”。

  “今后,省内城市建设规划内用地,涉及农用地转用的,无论面积大小,市县政府只需上报到省政府审批,不必由省级政府逐批次呈送国务院。”严金明指出,省级政府在批地上获得了更多的权限。

  国土资源部此时调整土地审批方式的“醉翁之意”,在于通过权力的下放增加省级政府的责任,实现所谓的“权责一致”。

  “与调整前相比,国务院批准的城市建设用地增加了省级审核把关的环节,加大了省级政府的责任。”潘明才强调,按照过去的规定,人口在50万以上的84个城市建设用地需按土地利用年度计划分批次报国务院审批,由于报批程序繁琐,一些地方的建设用地项目边报边用或者干脆不报批,占了地再说。

  “未批先占,甚至先占后批,使得违法责任难以分清。中央说地方违规占地,地方又埋怨中央审批效率太低。”严金明指出,“这种‘二传手’的最大弊端就在于权责不清。”

  还有业内人士分析,新的土地审批方式实际上是给省级政府套上了“紧箍咒”:一旦发生土地审批的违法事件,省级政府将被直接“问责”。

  据了解,目前,国土资源部已陆续与各省省长签定了一系列明确省级政府责任的“协议”。如耕地保护责任状,推出耕地保护“省长负责制”。

  收放“变迁”

  这次重大调整实际上已是蓄谋已久。“早在去年2月,部里就成立了由耕地保护司牵头、有关单位参加的土地审批制度改革课题研究组。”潘明才在接受媒体采访时坦言。

  “当时,研究组内部对于土地审批权是集权还是下放的问题还存在分歧。”一位曾经采访过研究组专家成员的媒体记者透露,这位专家在去年年中还向记者表示,土地审批权将继续向中央集中。但潘明才很快出来澄清,“国土资源部并没有这个意思。”

  这可能就是土地审批权再次“下放”的第一个信号,而真正的定调则是在31号文。

  去年8月,“国发31号文”出台,其中一个核心内容就是调整城市建设用地审批方式,在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内,“由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收,调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报”。

  “国土资源部按照31号文要求,起草出了具有操作性的有关文件,并征求了部分省和有关城市的意见,后经国务院同意。”潘明才指出。

  这个具有操作性的文件就是今天所看到的这个《通知》。

  而此前,土地审批基本上走的都是收权路线。

  2004年7月,在北京迈出收回区县土地审批权第一步之后,全国各地也纷纷建立起了这种省级以下实行土地垂直管理的制度。

  省级政府在批地上获得了更多的权限。“此次权力下放,国土部强调的是‘权责一致’和‘严格问责制’,然而,在我看来,土地违法违规现象的根源是在于省级政府的权力大而责任小,此前,中央政府收回土地审批权的真正用意也在于此。”有业内人士指出,之前的责任缺失并不是因为权力缺失,而权力的下放,也不会自动地实现责任的相应上升。“国土资源部门将土地审批权下放到省级,这实际上就是将自己演变成真正的‘甩手掌柜’。”


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